个人信息保护法应该是原则性的统一立法。

[31]不予审查才是应予论证的例外，[32]这在学理上被称为可审查之假定原则。伴随撤销诉讼中心主义缓和、无漏洞权利保护理念落实与行政过程论兴起，行政诉讼法意义上的行政行为概念逐渐超出狭义行政行为（行政处分）的范畴。

得益于新法第12条第2款留下的制度空间，检察机关提起行政公益诉讼在法条的整体逻辑上可实现自洽。（一）宏观层面：宪法对监督行政权之权力的配置 行政纠纷可诉性受一国宪制结构所影响。[67]类似地，我国台湾地区也存在形式行政处分的提法，具体是指行政机关明确表示其行为属行政处分或该行为以行政处分的外在形式发布，但实质上并未完全满足台湾行政程序法第92条第1项规定之构成要件。[12] 参见翁岳生：《行政的概念与种类》，载翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版，第13页。其一，作为行政诉权的构成要件，与起诉要件、原告适格、权利保护必要性一道，限定原告行政诉权的行使。

[42] 新法第12条第2款完全保留了旧法第11条第2款的规定，即除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。于是，撤销诉讼在当时几乎被视为唯一的诉讼形式。[15]因此，全国人大及其常委会在预算监督方面作出的批准决定在内容表述上较为简单，且高度雷同。

[54]从形式上看，国务院和财政部对全国人大财经委的审查意见比较重视，财政部在相关报告中明确表示落实了全国人大财经委的相关审查意见，如2012年向社会公开的财政决算细化到项级科目，[55] 2014年进一步压缩代编规模[56]等等。全国人大及其常委会依据《宪法》和《预算法》对国务院预算编制和预算执行活动的监督，才可能更接近合宪性控制（合宪性审查）的语境。一方面，国务院、财政部应当主动根据预算审查报告纠正问题、完善相关工作机制。随着预工委的成立，全国人大及其常委会预算审查工作的力度得到了加强。

第二，从注重监督结果转变为注重监督过程。因此，单纯从内容上来看，全国人大在审查预算和预算执行情况的报告时，不大可能涉及合宪性层面判断，主要应该局限在合法性层面。

《全国人民代表大会法律委员会关于第十二届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第1期。第一，针对以往预算执行中存在的问题反复提出改进建议。[44]2011年，全国人大财经委也建议积极做好预算法修改工作。在某些情况下，全国人大财经委甚至从宪法的高度强调预算监督的重要性，这使得相关建议带有浓厚的合宪性控制色彩。

在预算监督的过程中，全国人大及其常委会与国务院的关系是动态的过程，而非静态的结果。但是，上述的制度完善与改革实践大都还是合法性层面的议题，并不直接涉及宪法文本，亦没有引起全国人大常委会作出相应的宪法解释。虽然全国人大财经委每一年都会建议全国人大批准国务院提交的预算报告，但也会在审查报告中指出预算执行中存在的缺点。（二）对本年度预算草案是否符合本法的规定,是否可行作出评价。

[1]在这个过程中，如何控制作为国家公权力的预算权，尤其是贯彻预算民主原则和预算公开原则，是实务部门和学术界关注的热点问题。[5] 参见任喜荣：《预算制度改革的宪法基调》，载《财经法学》2015年第2期。

[60]要改变这一状况，就要充分落实《宪法》和《预算法》中规定的预算权的配置，强化人大对政府财政预算的监督。[14] 郭振乾：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定（草案）〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第7期。

[40]从法律性质上而言，全国人大财经委的预算审查报告是全国人大代表审查预算执行情况和预算草案的专业化、通俗化辅助，[41]也是全国人大作出批准决定的重要参考依据。[46]2017年，全国人大财经委建议进一步加强税收立法工作，落实税收法定原则，要求有关方面要高度重视税收立法工作，按照确定的时间表，进一步加大工作力度，确保如期实现税收立法目标。在这个基础上，全国人大对国务院的预算监督，才有可能走向深入和实质化。本文观察预算监督活动的重点，并不是预算（案）内容的合宪性，而是全国人大及其常委会与国务院之间的宪法关系能否在预算监督的实践中得到维护和强化，原因如下：首先，全国人大及其常委会对预算内容进行合宪性审查的空间并不大。因此，本文拟结合《全国人民代表大会常务委员会公报》（以下简称《公报》）中披露的相关信息，对全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告展开实证研究，并着重分析全国人大财经委的预算监督功能。[11] 参见赵英明：《成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会》，载《辽宁日报》2018年7月26日，第3版。

[8] 参见任喜荣：《地方人大预算监督权力成长的制度分析——中国宪政制度发展的一个实例》，载《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。注释: [1] 参见杨志勇：《中国财政40年：观念与变革》，载《财贸经济》2018年第10期。

从合宪性控制的角度出发，如果要对全国人大及其常委会行使预算监督权的实践进行全面和客观的描述，应当对观察的视角进行转变，笔者认为主要有以下三点。（二）全国人大财经委提出的改进建议及其效力 全国人大财经委在预算审查报告中不仅要对预算执行情况、预算安排作出评价，还要对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。

[34] 根据《全国人民代表大会常务委员会公报》披露，全国人大财经委对1983、1986、1987、1988、1990、1991年的预算执行情况虽然肯定了预算完成的情况，但并未像其他年份那样作出预算执行情况总体上是好的基本上是好的等评价。[5]随着合宪性审查工作的稳妥推进，国家各级预算在我国能否被纳入合宪性审查的范围以及预算合宪性审查的效力如何都成为理论研究和实践中需要认真对待的问题。

[24]自此，全国人大财经委审查的内容相对固定下来。另一方面，地方人大在行使预算监督权的过程中逐步推进的人大主导、公众参与和绩效管理等具体制度改革，在预算审查和决算审查中推动的听证、专题询问、预决算细节公开等创新措施的制度化，对政府预算和决算进行深度审查，为我国预算制度的整体完善提供了宝贵的经验。全国人大专门委员会人才荟萃，知识密集，[25]充分发挥全国人大财经委的专业优势有助于全国人大财政监督职能的实现。[45] 全国人大财经委：《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2011年第3期，第327页。

尽管近年来个别全国人大代表、全国人大常委会组成人员在财政监督活动中表现积极，如在审议预算和决算报告时尖锐地指出预算执行中存在的缺乏监督、浪费严重、操作不规范、转移支付不合理、政府举债过度等问题，[16]但人大代表个人的意见缺乏制度性的公开途径，个人审议意见的实际影响力也无法评估。在这种情况下，全国人大预算监督的重点即在于强调、巩固、强化全国人大及其常委会与国务院的宪法关系，即在预算编制和预算执行的过程中，预算应当先由全国人大批准，预算调整方案应先由全国人大常委会批准，国务院应当对全国人大及其常委会负责，主动接受全国人大及其常委会的监督。

综上所述，要准确评估《宪法》第62条第（十一）项的实施状况，需要特别注重全国人大财经委在预算监督过程中的功能。四、全国人大财经委预算审查报告的实证分析 从1985年开始，全国人大在开会时将上一年度预算执行情况的报告和本年度预算安排合并在一起审查批准。

[6] 按照《宪法》第67条第（五）项的规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，但在实践中，全国人大常委会批准国务院预算调整的实践相对较少，为了突出研究主题，本文对全国人大常委会批准国务院预算调整的行为不做探讨。从审查报告的内容安排与逻辑上看，全国人大财经委提出的改进建议既是对上一年度预算执行情况中存在问题的应对与解决方案，也是对本年度预算执行工作可能存在的问题进行预估与防范。

[22] 参见前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第420页。[26] 何椿霖：《全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第6期，第700页。随着我国预算体制的完善，人大预算监督权在制度设计层面走向了规范化。如1996年全国人大财经委在初步审查国务院本年度的预算安排后，认为预算收入安排偏低，预算赤字压缩偏少，建议国务院增加财政收入增长幅度，并进一步压缩赤字。

在某些情况下，全国人大财经委在审查报告中会指出预算安排中存在的问题，如收入增长较慢、支出增长较快、赤字扩大等问题，但也会陈述这种预算安排的合理性与现实性，[38]对预算安排的内容并无实质变更。一方面，随着公共预算改革的推进，地方人大在预算监督过程中逐步掌握的预算修正权，[9]蕴含着宪法制度完善的可能性与动力。

参见叶姗：《财政赤字的法律控制》，北京大学出版社2013年版，第332—333页。全国人大财经委在初步审查的基础上，结合全国人大代表、各专门委员会的意见进一步审查，国务院会根据审查意见对预算报告进行修改，全国人大财经委再向会议主席团提交预算审查结果报告，对预算执行情况和预算安排进行评价，分析预算执行过程中存在的问题，并对本年预算执行工作提出建议，最后预算报告再由全国人大表决通过。

目前，预算审查可以分为预工委承担的审查前准备阶段、全国人大财经委承担的初步审查阶段和代表大会审查批准阶段。[35] 全国人大财经委：《第十二届全国人民代表大会财政经济委员会关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第2期，第237页。